《矿业条例》和《矿业法》是中华民国成立后分别由北京政府和国民党南京政府制定的两部最重要的矿业法律制度, 它们在中国矿业法史上都占有极其重要的地位, 可以说是中华民国成立后矿产资源法律制度的两个高峰期。前者奠定了中国现代矿业法律制度的基础, 后者进一步完善了中国现代矿业法律制度, 这两部法律制度构成了民国时期矿产资源法律制度体系的主体。
2.1 继承的内容
《矿业条例》奠定了中国现代矿业法律制度的基础。《矿业法》是国民党南京政府时期在《矿业条例》的基础上制定的第一部比较科学、系统的矿业法, 它继承了其中的大部分内容:第一, 两者都将矿业建设和管理纳入了法制化轨道, 而其核心是确立和保证国家资本在矿业中的优先与垄断地位, 在有限的程度和范围内限制洋商在华投资;第二, 两者具有相同的立法宗旨, 都是为了发展经济而有效地开发利用矿产资源;第三, 在体系结构上, 两者都包括总则、矿业权、用地、矿税和罚则5个章节;第四, 在内容上, 两者有很多相同之处;如关于矿业权的性质, 两者都明确规定了矿业权的物权属性, 且除探矿权不能作抵押外, 矿业权都可以继承、让与、抵押、滞纳、处分及强制执行;又如矿业权的设定, 矿业权者都应具呈请书并附矿区图, 探矿呈请地与他人矿区相重复之同种矿质的重复部分不得核准等等。
2.2 变革的内容
《矿业法》对《矿业条例》中不科学不合理的条款或是取消或是修正。第一, 在体系结构上, 《矿业法》增加了国营矿业和小矿业两个章节, 没有把矿区、矿工、裁决诉愿及诉讼作为单独的章节, 而是将相关内容放在了其他的章节或单独颁布了相关法规。例如, 将矿区的相关内容放入了总则, 将矿工的相关内容放入了颁布的单行法《矿场法》中, 将裁决诉愿及诉讼的相关内容适用于民事诉讼法或行政法, 矿业警察一章更名为矿业监督, 并且单独颁布了《矿业警察法》。第二, 在内容上, 《矿业法》第一条就明确规定了我国矿产资源的产权属性, 即中华民国领域内之矿, 均为国有。而《矿业条例》没有给予明确规定, 只是在某些条款的内容中反映了出来。《矿业法》规定了作为国家保留区禁止探采的矿质种类和采矿权的期限不得过20年, 而《矿业条例》中未做出规定。《矿业法》中矿业权应即撤销的事由之一为登记后无不可抗力之故障两年内不开工或中途停工一年以上者, 而《矿业条例》规定注册一年后无正当理由延不开工或中途停工至一年以上者。两者相比较, 一方面在事由上, 前者的“无不可抗力”指没有出现无法预见、无法预防、无法避免、无法控制的事由, 后者的“无正当理由”范围过于宽泛, 不易界定;另一方面在时间限制上, 前者因条件不同分为两种不同的情形, 而后者不同的条件只规定了一种情形。所以前者在事由与时间限制更具体, 更具有操作性和更能保障矿业权者的权利。此外, 《矿业法》改变了《矿业条例》按照矿质类别征收矿产税税额的办法, 规定为按照矿产物价格纳百分之二。其还增加了刑罚措施和提高了罚金, 如增加了拘役, 罚金由诈欺取得矿业权或违法私自采矿者处三千元以下提高到了三十万元以下, 拒绝或妨碍该官吏检查关于矿业之簿记或物件者的罚金由五十元以下提高到了五千元以下。
《矿业法》相对《矿业条例》来说较为完善, 但是在实施过程中也存在明显的缺陷:一是在外国人投资问题上, 国人惧于外国强大的政治、经济、军事的压力, 使其在矿权的取得、矿产开采与经营方面, 处于远比本国人有利的地位;二是在国人矿权获取、矿场开采、矿税征额等方面, 具有极大的弹性, 在法规的执行上容易加大人为因素。这些都给中央和地方官吏侵蚀和剥夺民间矿场、加重矿场税捐提供了法律依据。总的来说, 由于外国势力的强大和各级官吏执行法规时的“内紧外松”, 所制定的相关法律制度在客观上为外国掠夺中国矿产资源和国民党政府侵夺民间矿业开了方便之门。不过《矿业法》也给商民争取相关权益提供了某些法律依据, 其公布后, 矿业和实业界人士更加强烈要求国民党政府保护民营矿业的合法权益[3]。
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